Нормативна база для розроблення містобудівної документації містобудівної документації на місцевому рівні
Нормативна база, якою регулюється розроблення містобудівної документації на місцевому рівні, включає в себе низку законів та підзаконних актів, а також державних будівельних норм.
Переважна більшість нижче наведених нормативно-правових та нормативно-технічних актів були оновлені в рамках запровадження реформи містобудування 2020 року (законом №711-ІХ), однак певна частина потребує оновлення, і заходи для цього здійснюються Міністерством.
У разі певних неузгодженостей між нормативними актами слід керуватися принципом ієрархічності: закон вище за постанову Уряду, постанова Уряду вище за наказ міністерства та державні будівельні норми. Міністерство працює над усуненням неузгодженостей і буде вдячне за пропозиції щодо таких змін.
Закони України
Закони встановлюють базову рамку розроблення містобудівної документації, ключовим є Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3038-17#Text, суттєві зміни до якого були внесені Законом України від 17.06.2020 №711-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/711-20#Text.
Закон України «Про архітектурну діяльність» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/687-14#Text визначає питання, пов’язані з діяльністю архітекторів-розробників містобудівної документації та уповноважених органів містобудування та архітектури, що у більшості випадків виступають замовниками її розроблення. Окрім того, оскільки містобудівна документація на місцевому рівні виконує також функції землевпорядної, окремі положення містяться з цих питань також у Законі України «Про землеустрій» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/858-15#Text.
Розробку містобудівної документації на місцевому рівні також регулюють галузеві закони, зокрема Закон України «Про стратегічну екологічну оцінку» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2354-19 в частині проведення процедури стратегічної екологічної оцінки, Закон України «Про охорону культурної спадщини» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1805-14#Text в частині встановлення обмежень у використанні земель та забудови, що встановлюються для захисту об’єктів культурної спадщини.
Окрім того, певні рамкові питання з містопланування встановлює один з перших законів України – Закон України «Про основи містобудування» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2780-12#Text.
Указ Президента України «Про цілі сталого розвитку України…»
Важливим документом з точки зору загальної рамки змісту містобудівної документації в частині цінностей, пріоритетів та підходів у містоплануванні є Указ Президента України від 30.09.2019 №722/2019 «Про Цілі сталого розвитку України на період до 2030 року» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/722/2019#Text, яким підтверджено прихильність України Цілям Сталого Розвитку ООН.
Постанови Кабінету Міністрів України
Виконання містобудівною документацією на місцевому рівні також функцій землевпорядної, що передбачено реформою містобудування відповідно до положень Закону №711-ІХ, визначило регулювання розроблення містобудівної документації на місцевому рівні саме насамперед актами Уряду.
Основним документом у цій сфері регулювання є постанова Кабінету Міністрів України від 1 вересня 2021 р. № 926 «Про затвердження Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/926-2021-%D0%BF, що, незважаючи на назву, регулює саме сферу місцевого рівня.
Однак постанова № 926 регулює не всі питання розроблення, оновлення, внесення змін до містобудівної документації на місцевому рівні, її доповнюють такі постанови Уряду:
· Постанова Кабінету Міністрів України від 9 червня 2021 р. № 632 «Про визначення формату електронних документів комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/632-2021-%D0%BF#Text
· Постанова Кабінету Міністрів України від 2 червня 2021 р. № 654 «Про затвердження Класифікації обмежень у використанні земель, що можуть встановлюватися комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади, генеральним планом населеного пункту, детальним планом території» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/654-2021-%D0%BF#Text
· Постанова Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 р. № 1051 «Про затвердження Порядку ведення Державного земельного кадастру» (додатки 6, 58-60) https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1051%D0%B1-2012-%D0%BF#Text
· Постанова Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 р. № 555 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/555-2011-%D0%BF#Text
· Постанова Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 р. № 548 «Про затвердження Порядку проведення експертизи містобудівної документації» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/548-2011-%D0%BF
Накази Міністерств
В доповнення до наведених вище нормативно-правових актів розроблення містобудівної документації на місцевому рівні регулюється також низкою наказів міністерств.
Формування завдання на розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад) здійснюється за двома процедурами – або через процедуру громадських слухань з формування завдання, що затверджена постановою № 926 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/926-2021-%D0%BF, або шляхом затвердження концепції інтегрованого розвитку території територіальної громади (яка формується відповідно до наказу Міністерства розвитку громад та територій України від 22.09.2022 № 172 «Про затвердження Порядку формування Концепції інтегрованого розвитку території територіальної громади» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1421-22#Text.
Детальніше про концепцію інтегрованого розвитку, а також інші аналітично-концептуальні документи у сфері інтегрованого планування – у окремій статті (ТУТ МАЄ БУТИ ПОСИЛАННЯ).
У разі, якщо здійснюється внесення змін до містобудівної документації на місцевому рівні, необхідно провести процедуру містобудівного моніторингу відповідно до наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.09.2011 № 170 «Про затвердження Порядку проведення містобудівного моніторингу». https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1268-11 .
Під час розроблення, оновлення або внесення змін до містобудівної документації на місцевому рівні також необхідно керуватися такими наказами міністерств:
- наказ Міністерства розвитку громад та територій України від 22.02.2022 № 56 «Про затвердження структури Бази геоданих містобудівної документації на місцевому рівні» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0432-22#Text (на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 9 червня 2021 р. № 632 «Про визначення формату електронних документів комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/632-2021-%D0%BF#Text );
- наказ Міністерства охорони здоров’я України від 19.06.96 № 173 «Про затвердження Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0379-96#Text ;
- наказ Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 18.10.2023 № 705 «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо здійснення стратегічної екологічної оцінки містобудівної документації» https://mepr.gov.ua/nakaz-mindovkillya-705-vid-18-10-2023/ .
Державні будівельні норми
Базовим ДБН при плануванні територій є ДБН Б.2.2-12:2019 Планування і забудова територій https://e-construction.gov.ua/laws_detail/3260441209981634046?doc_type=2 , до якого вже готуються до затвердження зміни для узгодження його положень з нормативно-правовими актами вищого рівня.
Постанову № 926 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/926-2021-%D0%BF, доповнюють ДБН Б.1.1-14:2021 Склад та зміст містобудівної документації на місцевому рівні https://e-construction.gov.ua/laws_detail/2860260340841580391?doc_type=2 та ДБН Б.2.2-3:2021 Склад та зміст історико-архітектурного опорного плану населеного пункту https://e-construction.gov.ua/laws_detail/3073558108673410845?doc_type=2 .
Також відповідно до чинного законодавства містобудівна документація має обов’язково містити розділ «Інженерно-технічні заходи цивільного захисти», відповідні нові норми на заміну ДБН Б.1.1-5 та ДБН В.1.2-4 передбачено затвердити до кінця 2024 року.
Нормативна база для розроблення аналітично-візійних документів інтегрованого планування
Формування завдання на розроблення містобудівної документації є ключовою передумовою подальшого її успішного впровадження, а також виконання нею основної функції – бути потужним інструментом політики регіонального розвитку.
Відповідно до частини 4 статті 7 Закону України «Про засади державної регіональної політики» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/156-19#Text документи стратегічного планування і реалізації державної регіональної політики повинні узгоджуватися з відповідною містобудівною документацією.
В той же час Державна стратегія регіонального розвитку, стратегії розвитку регіонів та територіальних громад визначають синхронізований з підходами Єврокомісії горизонт планування у 7 років, що визначає потребу при формуванні завдання на розроблення містобудівної документації проведення аналізу та визначення бачення розвитку територій на більшу часову перспективу.
Історично такі аналіз та бачення містилися безпосередньо у складі містобудівної документації (довідка в кінці цієї статті). Наразі ж законодавчо визначено чотири типи аналітично-візійних документів та процедур, що передбачається синхронізувати за змістом і узгодити за функціями з іншими документами:
1) формування завдання шляхом громадського обговорення (рекомендується на сільських та селищних територіальних громад);
2) концепція інтегрованого розвитку території територіальної громади (рекомендується для міських територіальних громад);
3) програма комплексного відновлення території територіальної громади (рекомендується для територіальних громад, що зазнали суттєвих впливів війни, як в частині руйнувань, так і міграцій населення та релокації підприємств);
4) техніко-економічне обгрунтування доцільності створення нового населеного пункту (для новостворюваних нових населених пунктів).
В рамках реформи містобудівної документації 2020 року Законом України від 17.06.2020 №711-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/711-20#Text було визначено нові підходи до формування завдання на розроблення комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, а саме за двома процедурами – або через процедуру громадських слухань з формування завдання, що затверджена постановою № 926 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/926-2021-%D0%BF, або шляхом затвердження концепції інтегрованого розвитку території територіальної громади (яка формується відповідно до наказу Міністерства розвитку громад та територій України від 22.09.2022 № 172 «Про затвердження Порядку формування Концепції інтегрованого розвитку території територіальної громади» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1421-22#Text.
Основою для таких концепцій став успішний досвід Німеччини по інтеграції східних земель після об’єднання країни у 1989 році, впроваджений також у низці українських міст за підтримки Німецького товариства міжнародного співробітництва (GIZ). Наразі Міністерство на основі накопиченого досвіду працює над вдосконаленням порядку формування концепцій, в тому числі для уникнення дублювання функцій зі стратегіями розвитку громад та уніфікації з іншими аналітично-візійними документами.
У Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» (частина 1 статті 1) https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3038-17#Text дано наступне визначення:
5-2) концепція інтегрованого розвитку території територіальної громади - документ стратегічного планування, який може розроблятися на замовлення органу місцевого самоврядування із залученням місцевих мешканців, суб’єктів господарювання, що зареєстровані та/або здійснюють господарську діяльність на території відповідної територіальної громади або мають намір здійснювати таку діяльність у межах відповідної території, і визначає довгострокові, міждисциплінарні, просторові та соціально-економічні пріоритети розвитку території, є вихідними даними для розроблення містобудівної документації на місцевому рівні на принципах сталого розвитку з метою підвищення якості життя, доступності та рівності можливостей, сприяння розвитку соціальних суспільних відносин та ділової активності, оптимізації адміністративної діяльності, відповідає державним і регіональним програмам розвитку та затверджується відповідним органом місцевого самоврядування.
Нові виклики, пов’язані з плануванням відновлення через наслідки повномасштабного вторгнення російської федерації, зумовили потребу комплексної відповіді на суттєві зміни як у соціально-економічних, так і просторово-інфраструктурних реаліях територіальних громад через руйнування житлового фонду та інфраструктури, мінування територій, міграції населення та релокації підприємств.
Принцип відбудови «Відбудувати краще, ніж було» («Build Back Better») було проголошено основоположним при плануванні повоєнного відновлення України ще у березні 2022 року – і мова не лише про застосування кращих, сучасніших технологій, нових проєктів будівель та споруд, а й про нову якість планування населених пунктів та територій, аби забезпечити повернення населення, залучення донорських фондів та подальше інвестування.
Аби запропонувати комплексне бачення відновлення, Верховною Радою у травні 2022 року було запроваджено у Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» програми комплексного відновлення територій областей та територіальних громад (частина 1 статті 1):
9-1) програма комплексного відновлення області, території територіальної громади (її частини) (далі – програма комплексного відновлення) – обласна або місцева програма відновлення територій, яка визначає основні просторові, містобудівні та соціально-економічні пріоритети політики відновлення і включає комплекс заходів для забезпечення відновлення території відповідної області, території територіальної громади (її частини), яка постраждала внаслідок збройної агресії проти України або в якій сконцентровані соціально-економічні, інфраструктурні, екологічні чи інші кризові явища. Програма комплексного відновлення не належить до містобудівної документації.
Як приклад для таких програм до досвіду концепцій інтегрованого розвитку Німеччини по інтеграції східних земель, а також Польщі – у економічних трансформаціях при вступі до Європейського Союзу у 2000-х роках. Кілька сотень польських міст розробили та затвердили плани ревіталізації, що стали передумовою для системного фінансування через структурні фонди ЄС і зробили Польщу лідером з інвестицій Євросоюзу у інфраструктуру.
У 2023 році Законом України «Про порядок вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою України» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3285-20 було визначено процедури утворення, ліквідації, встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних одиниць, їх найменування та перейменування, вирішення інших питань адміністративно-територіального устрою України. Зокрема, статтею 5 визначено порядок утворення (ліквідації) населеного пункту, яким, в свою чергу, передбачено розроблення техніко-економічного обґрунтування доцільності утворення населеного пункту, склад та зміст якого визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. На виконання цієї норми закону було затверджено наказ Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України від 16 квітня 2024 року № 325 https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0647-24/print ).
Цим наказом передбачено, зокрема, що техніко-економічне обґрунтування складається з таких розділів:
інтегрована концепція формування та розвитку населеного пункту;
основні сфери розвитку утворюваного населеного пункту;
оцінка інтегрованих впливів;
імплементаційна концепція розвитку новоутвореного населеного пункту;
додаткові матеріали техніко-економічного обґрунтування доцільності утворення населеного пункту.
Наразі такий зміст аналітично-візійного документу інтегрованого планування є найбільш пропрацьованим як з точки зору досвіду концепцій інтегрованого розвитку та планів ревіталізації, так і досвіду утворення нових населених пунктів Великобританії, Південної Кореї та інших країн, де відбувається стрімка урбанізація.
Саме явище стрімкої урбанізації є тим викликом, з яким вже зараз стикаються українські міста в умовах міграцій населення та релокацій підприємств, тож застосування кращих світових практик у цій сфері має забезпечити сталий збалансований розвиток України у довгостроковій перспективі.
Довідково: За попереднім ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», п.1.3, передбачалося, що «Основою проектування, планування і забудови міських і сільських поселень повинна бути попередньо розроблювана концепція їх соціально-економічного розвитку, яка забезпечить реалізацію прав і свобод населення відповідно до Конституції України.» ДБН вимагав, аби концепція розроблялася на альтернативній основі і до затвердження розглядатися й обговорюватися професіональними та громадськими організаціями, жителями населених пунктів. Однак фактично ця норма майже не працювала, на сьогодні цей ДБН втратив чинність.
У новому ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» у п.3.61 визначено термін «Стратегічна перспектива» як загальна концептуальна модель планувальної організації території адміністративно-територіальних одиниць, яка не має конкретних часових рубежів розахункових періодів, визначених містобудівною документацією. Окрім стратегічної перспективи, виділяється також перший етап (5 років, додатково зазначено, що в цей період враховуються результати реалізації містобудівних рішень, передбачених на попередні 5-7 років) та розрахунковий етап (15-20) років.
Також п.4.8. визначає, що серед джерел інформаційної бази для планування і забудови населених пунктів та територій є оцінка конкурентних переваг, обмежень розвитку, природно-ресурсного, економічного, науково-технічного, туристичного потенціалу, територіальних ресурсів, соціальної, інженерної та комунальної інфраструктури, екологічного стану території, прогноз демографічного розвитку об’єкта проектування, стратегії та програми соціально-економічного розвитку регіонів та населених пунктів.
Натомість більш чітко вимоги до врахування соціально-економічної складової у генеральних планах наведені у ДБН Б.1.1.-15:2012 «Склад та зміст генерального плану населеного пункту». Пункт 4.9 визначає, що «у складі генерального плану відповідно до завдання може розроблятися концепція розвитку населеного пункту (згідно з 5.3.3). Однак пункт 5.3.3 вже визначає, що розділ генерального плану «Обґрунтування та пропозиції» може включати (тобто не є обов’язково) «Концепцію генерального плану населеного пункту», яка визначає:
а) стратегію розвитку населеного пункту, у тому числі розрахункові параметри демографічного, економічного та соціального розвитку населеного пункту;
б) напрями і орієнтовані параметри територіального розвитку, формування інженерно-транспортної інфраструктури;
в) функціонально-планувальну структуру населеного пункту;
г) приміську зону.
Згідно п.5.5.4 ДБН Б.1.1-15:2012 передбачено також наявність схеми «Модель перспективного розвитку населеного пункту», якою розробляється на етап 30-40 років. На схемі «Модель перспективного розвитку населеного пункту» відображають: приміську зону, головні напрямки подальшого планувального розвитку населеного пункту, основні елементи планувального та транспортного каркаса, екологічної мережі, населені пункти в системі розселення, основні функціональні зони (сельбищні, сільськогосподарські, природно-ландшафтні, виробничі), систему громадських центрів.